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市区土地承包权流转的思考

 论文栏目:土地承包论文     更新时间:2012-10-30 9:26:30   

作者:邢永生 吴敏南 单位:丰镇市农业局 人民银行呼和浩特中心支行

丰镇市现有耕地面积5.07万hm2,农业人口18万人,60%以上的人口外出打工,留下来在家种地的人口中,60%以上的是60岁以上的老人。种地老龄化凸显,发展现代农业又要求土地适度规模经营,农村土地承包经营权流转呈现加速态势。如何使我市土地承包经营权流转依法有序进行,经过调研,对我市土地承包经营权流转进行了思考和分析。

1农村土地承包经营权流转的涵义

农村土地承包经营权流转是指在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的前提条件下,在不改变承包土地的农业用途,流转期限不超过承包期的剩余期限,不损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益的基础上,遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则,原承包方依法将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式转移给他人的行为。

2农村土地承包经营权流转的原因分析

当前农村土地承包经营权流转步伐加快,,主要原因是:

2.1农村劳动力转移是土地承包经营权流转的内在条件农村土地实行家庭联产承包责任制以来,农村土地承包经营权作为一种基本的生产资料和福利,按承包期分块赋予了农户,较好实现了农村劳动者与农业主要生产资料的有机结合,促进了农业农村经济的快速发展。但随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步建立,特别是工业化、城镇化的快速发展,比较收益差距明显,大量的农村劳动力转移到了城镇。现在农村的主要劳动力是50~60岁的老人,他们是当前农业的基本劳动力,劳动的体力也逐年递减。土地承包经营权的流转,他们可以从流转中获得一定的经济收入,这样他们愿意将一部分或全部的土地进行流转。

2.2发展现代农业是土地承包经营权流转的客观要求《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出,在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,是“十二五”时期的一项重大任务。现代农业的本质是集约农业,要求生产资料、科学技术、金融资本、农业装备的集中使用和有效管理,借以提高农业效益。集约农业在生产环节,主要表现为土地的集中使用和其它生产要素的集中投入。一家一户分散经营,不利于合理使用大机械,不利于农田水利基本建设,不利于农业科技推广与普及。土地适度规模经营,有利于快速提升农业装备水平,推进农业现代化,有利于增加农民收入。发展现代农业必须建立在土地规模经营基础上,只有土地集中使用,现代农业才有希望。因此发展现代农业就要求土地承包经营权进行有序流转,形成适度规模经营。

2.3法律和社会保障制度是土地承包经营权流转的关键因素以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是农村的基本经营制度。《土地承包法》规定了二轮土地承包期30年不变,中央文件现在又进一步明确为长久不变,允许土地承包经营权流转。实行新型农村合作医疗制度,着力解决农民看病难看病贵问题。建立农村最低生活保障制度,为农村生活困难人口提供兜底的基本生活保障。推动新型农村社会养老保险,促进农民养老方式实现重大转变。农村社会保障三项制度的建立,使中国农民“老有所养”、“病有所医”、“困有所济”的愿望正在实现。这些法律和社会保障制度,消除了农民后顾之忧,农民才敢大胆地进行土地承包经营权流转。

3当前农村土地承包经营权流转中存在的主要问题

3.1土地承包政策落实不到位1998年我市开展二轮土地承包工作,按照“大稳定、小调整”的原则,认真落实了土地延包政策。由于土地承包合同的签订、土地承包经营权证书的发放等基础性工作由乡镇、村委会负责,据调查,现在仍有一半以上的村委会没有颁发土地承包经营权证书,甚至连土地承包合同都没有签订,即使签合同、颁证的村,土地承包经营权发生变更没有进行变更登记手续,造成土地承包管理混乱和流转纠纷案件增多。

3.2土地流转制度不健全、行为不规范一是乡村缺乏土地流转管理制度,土地承包管理部门对土地承包经营权流转的管理和监督职能也没有完全发挥出来,个别受让方往往进行土地掠夺式经营,有的甚至改变土地的农业用途,违背国家关于土地流转的相关政策。在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。二是土地流转存在随意性和不稳定性。许多流转特别是农户之间的流转都没有建立稳定的流转关系,流转期限短。除林地流转期限较长以外,以转包为主的农户间的耕地流转,期限一般1~3年,有的更短。三是流转无合同或合同不规范。大部分地方土地流转都没有合同,特别是水田流转通常用口头协议的方式进行私下流转,即使有合同,也存在权利义务表述不清、利益分配不规范等不完善之处,这种情况极易造成土地承包关系混乱,形成土地流转纠纷隐患。

3.3社会中介服务组织缺失,流转机制不活虽然农村土地经营权流转已成为农村经济发展中的一个较为普遍的现象,但土地流转无论是有形还是无形市场尚未真正形成,流出、流入方之间缺乏足够的信息联系和规章监管,阻碍着土地流转在更大范围和更高层次上进行。

3.4政策宣传和扶持力度还有待进一步加强主要是农村土地承包政策宣传教育没有跟上来,农民思想认识不足,心存疑虑。部分农民怕土地流转会失去承包权,影响自己的利益。因此,宁可粗放经营,甚至撂荒、弃耕,也不愿意将土地流转出去。另外,由于我市就土地流转还没有出台具体的指导意见和扶持政策,因此,乡村基层干部没有把土地流转工作纳入重要议事日程,去正确引导农民依法有序流转。

3.5农业基础设施薄弱制约着土地流转丰镇市是典型的旱作农业区,5.07万hm2耕地,其中水浇地面积不足5333hm2,农业生产条件差,自然灾害(主要是旱灾)频繁发生。没有基础设施做保障,农业适度规模经营发展缓慢,制约着土地流转。

4对土地承包经营权流转的思考

4.1落实政策,保障土地流转进一步全面落实好农民土地承包经营权,妥善解决一些地方存在的延包遗留问题,完善土地承包经营权的权利,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,搞好农村土地确权、登记、颁证工作,加强土地承包档案管理,这是土地承包经营权流转的基本前提和基础。

4.2加强宣传,引导土地流转土地流转是加快农村产业结构调整、实现集约经营和提升农业产业化经营水平的前提和基础,是农业生产要素优化配置的有效途径,所以对土地流转法规政策要进行广泛宣传,着重解决对土地流转认识不深不透的问题。要有针对性地加强指导,注意抓典型、树榜样,发挥典型示范带动作用,让更多农户认识到土地流转带来的好处,增强土地流转的信心,促进农民积极、主动、自觉、自愿地加入到土地流转中来。要严格坚持依法、自愿、有偿原则,充分尊重农民的生产经营自主权,绝不能搞行政命令。

4.3强文化管理,规范土地流转土地流转,必须突出农民的主体地位、尊重农民意愿,全面落实《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定,推行流转合同规范文本,建立健全以实施流转合同制和备案制为重点的流转管理工作制度和规程,确保流转规范有序。加强对流转面积大、流转期限长且有工商企业参与流转项目的监督,防止改变土地用途。重点纠正和查处违背农民意愿强迫流转等严重侵害农民土地承包权益、非法改变流转土地农业用途和乡村组织违法违规流转等问题。

4.4提高服务水平,促进土地流转做好土地流转指导与服务工作是各级政府的职责,建立市、乡、村三级流转服务组织和网络,为流转创造良好的市场环境。特别是农业经管部门要帮助农民群众做好流转合同签订前的指导、审查,对已签订合同进行登记备案,出现纠纷后进行调解和仲裁。乡与村必须监督农村土地的合理使用,为土地流转及时提供政策咨询、信息服务,尤其是要建立信息平台,提供土地供求信息。还要把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来,促进资源的合理配置,推动农业产业化发展。

4.5健全机制,推动土地流转要逐步建立各项保护机制,为土地流转提供强有力保障。一是探索建立土地流转激励机制,愿意流转土地的农户,对其再创业、再就业给予优先支持;二是出台种粮大户优惠扶持政策,鼓励规模经营;三是建立劳动力转移就业服务机制,开展技能培训和就业指导,同时要尽可能多的开发适合农民的就业岗位;四是完善养老统筹、医疗保险等基本生活保障机制,为农民流转土地解除后顾之忧;五是完善农地征用补偿制度,提高补偿标准,维护农民的合法权益。征用农民土地,不能政府强制,要让农民以自己的合法身份,参与土地非农开发经营,价格可以市场化,让农民多获得一些补偿,为以后的生存、发展创造好一点条件。六是建立土地流转服务中介组织,培育土地流转市场。实现法律、政策框架下和政府职能部门指导服务下的市场化运作,更好地维护平衡土地流转双方的利益。


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