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乡村土地承包权流转方式

 论文栏目:土地承包论文     更新时间:2012-10-30 9:40:29   

作者:周晖 单位:北京农业职业学院

农村土地承包经营权是农村集体经济组织成员对农村集体所有或者国家所有的依法由农村集体使用的土地,通过土地承包合同享有的占有、使用、收益和流转的权利。对农业用地等自然资源的承包经营权具有物权性质,属于用益物权,具有流转性。农村土地承包经营权流转中保留(土地)承包权、转移土地使用权(土地经营权)。农村土地承包经营权流转,是拥有农村土地承包经营权的土地经营权人在保留(土地)承包权的前提下,将土地使用权(土地经营权)转移给第三人的行为。在稳定家庭承包经营的基础上,允许土地承包经营权的合理流转,是农业发展的必然选择。土地承包经营权流转关系着农民的根本利益,必须依法、慎重进行。

1法定的农村土地承包经营权流转方式

土地承包经营权的流转在我国相关法律上得到充分的肯定。《土地管理法》第2条规定,“土地使用权可以依法转让。”《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”《物权法》没有区分不同类型的土地承包经营权的流转方式。《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”第32条规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这里的流转方式主要针对以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位,作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地。《担保法》第34条规定,抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。但对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则严格限制,不允许抵押。

2实践中的农村土地承包经营权流转方式的分析

2.1转包承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营,受让方依照转包合同规定的条件对转包方负责。转包方是享有土地承包经营权的农户,受让方是承受土地承包经营权转包的农户。受让方享有土地承包经营权使用的权利,获取承包土地的收益,并向转包方支付转包费。转包无需经发包方许可,但转包合同需向发包方备案。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定,双方根据当时的经济、技术和社会条件签订转包合同,以确定双方的权利和义务。目前转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均达到60%以上,即使有书面协议,协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定,大多数转包合同关系可能随时终止。这种状况极易引发纠纷,而且一旦发生纠纷往往又难以解决,受让方在土地上的投入和造成的损失无法收回、得不到补偿,受让方利益的保护不能充分保护,从而给农村社会稳定埋下隐患

2.2出租承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。农民出租土地承包经营权无需经发包方许可,但出租合同需向发包方备案。通常情况下,承租方要向出租方支付租金。如北京市有农民向笔者进行法律咨询:在耕地性质的建设设施农业大棚,建设完之后在租赁期内,出租方停止租赁或遇到拆迁占地,出租期限到期是否可以续租?续租的权利和义务?耕地性质的建设设施农业大棚是可以流转的。遇到拆迁,合同解除,应当补偿承租方。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部2005年第47号令)规定,县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理部门)依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。采取出租方式流转的,租赁合同期限要遵照《合同法》的规定,不得超过20年。租赁期间届满,当事人可续订租赁合同,但约定的租赁期限自续订之日起仍不得超过20年。北京市2010年5月出台《农村土地流转工作意见》,规定流转期限超过5年的,应建价格调整机制,明确调整时限和幅度,分时段确定流转价格。转租期限到期后再续签《土地流转合同》,续租的权利和义务依照合同规定。

2.3互换承包方之间为方便耕作或者各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。土地互换根据组织者的不同,主要有2种形式:1)由村组集体出面促成的互换。某些乡(镇)村进行土地整理,统筹规划产业带,农户通过换地,从事自己愿意的种植方式。2)农户自发组织的互换。承包方之间为各自需要或者方便耕种管理,通过自愿平等协商,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换。互换的流转方式可以占到流转总面积65%以上。土地承包经营权互换只是土地承包经营权人的改变,不是土地用途和承包义务的改变。土地承包经营权互换后,受让方依然按照承包方承包时确定的土地的用途使用土地,履行承包义务。互换土地承包经营权的当事人双方同属于同一集体经济组织,必须具有农业经营能力。互换方式流转承包土地的,应当报发包方备案。采取互换方式流转土地承包经营权,当事人申请办理土地承包经营权流转登记的,县级人民政府农业行政(或农村经营管理)主管部门应当予以受理,并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。未经登记的,不可对抗善意第三人。互换方式灵活,互换双方可以根据实际情况进行沟通,可以对不等值部分进行适当实物和现金补偿。

2.4转让承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源,经承包方申请和发包方同意,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户,由该农户履行土地承包合同的权利和义务。这种现象主要集中在经济较为发达的农村、近城郊区和厂矿工业区附近,原承包方在有了稳定的来自二、三产业的非农收入后,不必再依赖土地来维持生存,按程序将土地承包经营权让渡给其他农户,原承包方的土地经营权随之终止。这一流转方式占到实际流转总面积的不到10%。在农村税费改革及免除农业税之前,个别农户因耕地收益少,或是有其他收入来源,不愿耕作土地。为避免土地撂荒和上缴税费,经村委会协调,将其土地承包经营权让渡给了其他农户。近年来,随着惠农政策实施和土地收益增加,以此种方式流转土地承包经营权趋势是不断减少。

2.5代耕举家外出或主要劳力外出务工的农户,又不愿意放弃土地,委托给他人代为耕种,原有的承包关系不改变,收益分配由当事人双方协商解决。这种方式实践中操作简便,手续简单,一些精明的农民,通过股份制、联办或独办等方式购买农机具组建农机代耕队,走村串户揽业务,把联系方式印成名片发送给缺少劳力的农户,农户预先和农机代耕队签订委托耕种合同,代耕队承担保质保量完成耕作的义务,并根据收割、犁地、播种等农活的轻重收取费用。这种新的土地承包经营权流转方式的推出,受到众多外出务工或劳力不足的农户的欢迎。北京市《农村土地流转工作意见》规定,除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外,所有农村土地流转都须依法签订书面合同。以前没签订合同的需补签。集体经济组织流转确权土地的,须经民主讨论决定并进行公示。

3农村土地承包经营权流转方式的发展

土地流转涉及数亿农民切身利益,事关农业发展、农民增收以及农村社会的稳定。农村土地承包经营权流转方式又有了新的变化。

3.1土地流转方式更加多样化各地不断提高的土地流转发生率,表明了经济环境条件变化对新制度安排的强烈需求,也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求,反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的紧迫性。但是法定的家庭承包的土地承包经营权的流转方式只有转包、出租、互换、转让等方式,不能入股、抵押。这样的规定跟不上农村改革的实际发展,也限制了土地承包经营权的流转。法律应当进行适时的修改,增加流转方式。

3.1.1入股实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营。入股应在承包方间进行,主体只限于农户,是农户之间自愿联合。1)登记注册。有条件的村民组到工商管理部门注册农村土地专业合作社,成立董事会、监事会,制订有关章程和制度等。2)作价入股。承包农户将自己的土地承包经营权作价入股,加入农村土地专业合作社。入股后原承包方与发包方的承包关系不变,股份合作终止时,入股土地应退回原承包农户。3)签订协议。合作社与入股农户户主签订入股协议,确定保底分红。协议一式四份,合作社、入股农户、发包方及乡镇农村土地承包管理部门各执一份。4)统一发包。由合作社将入股土地调整集中连片后,对外统一发包,发展高效农业。同时,合作社每年年底进行年终结算,实行二次分红。

3.1.2抵押家庭土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权,作为农户的主要财产,应当允许其依抵押方式流转。当前资金不足已经成为我国农村土地规模化经营的瓶颈。扩大融资渠道,获得足够的资金是发展农村经济的一大要务。应以十七届三中全会《决定》为指导,坚持市场化运作和政策引导相结合,在保障农村居民基本生产生活条件情况下,进行农村土地承包经营权抵押贷款。农户、农业经济合作组织或涉农企业在不改变土地占有和农业用途的条件下,以土地承包经营权作为抵押向金融机构申请贷款,进行融资。抵押当事人按照土地承包经营权的市场评估价值或双方认可的价值签订抵押合同和贷款合同,办理抵押登记手续,金融机构据此发放贷款。

3.1.3土地承包经营权量化为股份,投资成立农业经营公司投资方自愿将承包土地入股投入到从事农业生产的公司,发展农业合作生产,如公司以种子、种苗、肥料、生物药剂等实物折价入股,农户以耕地、投工、投劳等折价入股,组成股份有限公司进行蔬菜生产,公司按合同价格收购,所得总额按股份分成。这种方式有效地扩大了农业经营规模,提高了土地产出率,激励了农户生产积极性,增加了农户收入。

3.2政府支持,为新型流转方式的实现提供平台由各地人民政府负责设立农村产权交易中心,发展农村产权流转中介服务,及时收集和发布各类产权流转交易信息,定期公布各类农村产权指导价格。构建农村产权交易平台,组织产权流转、招拍挂等交易活动,培育农村产权交易市场主体,为贷款抵押物处置、抵押权利的实现提供平台,促进农村资源向资本转变。政府负责制订抵押登记和管理的办法,并做好组织实施工作;制订农村产权抵押融资的具体实施办法,研究设立风险补偿资金,建立农村产权抵押融资风险补偿机制和激励机制,协调金融机构开展农村产权抵押融资业务;财政部门负责对风险补偿资金设立、流转试点经费提供财政支持;国土资源管理部门、农业部门、房产管理部门负责制订相关抵押登记管理的办法;各金融机构负责制订农村产权抵押贷款的具体操作细则。我国土地长期的分散经营,严重制约农业产业结构调整及农业产业化经营发展,通过农村土地承包经营权的合理流转,不断创新流转方式,是农村土地规模化经营的必然趋势。


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