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近现代政治社会变革与生态环境论述

 论文栏目:生态环境论文     更新时间:2016/2/17 11:41:03   

摘要晚清以来,中国近现代政治社会发生了深刻的历史巨变,随之,中国的生态环境也经历了不同程度的演化过程。从政治社会变革的视角,审视近现代以来中国生态环境之演化,并以晚清和民国时期、建国后30年间、改革开放以来三个时期为线索,具体地探析不同历史时期政治社会变革对生态环境变化的影响。中国近现代政治社会变革与生态环境演化的历史表明:政治文明与生态文明建设相背离,迅猛发展的工业化、日益加快的城市化、日趋繁荣的市场化、更加开放的全球化使得中国式的“公地悲剧”之殇、中国环境治理中的“囚徒困境”之厄和中国政府间环境问题上的博弈等悲剧不断上演,时代呼唤政治文明和生态文明的同步构建。

关键词:政治社会变革;生态环境演化;政治文明;生态文明

中图分类号K251 文献标识码 A 文章编号1005-3492(2016)01-0077-09

翻开中国近现代社会发展史,我们会发现,中国政治社会发生了前所未有的变革,经历了三次历史性的巨变。晚清时期发生在中国新旧社会体制更替过程中的以“求强、求富”为目标的洋务运动、以“变法图存”为口号的“百日维新”运动以及辛亥革命等揭开了近现代中国政治社会历史性变革的序幕;中华人民共和国的成立是中国近代史和现代史的界限,标志着新中国的诞生,在半殖民地半封建社会的中国开创了社会主义建设道路;“改革开放”的方针政策引领着中国现代化建设的历史潮流,并紧密围绕着“经济建设”这个中心卓有成效地开展政治、经济和文化等相关领域的变革。文章着力探索中国近现代激荡的政治社会变革的历史条件下的生态环境演化问题,并从制度构建的维度探索实现政治文明和生态文明的同步发展之路。

一、中国近现代政治社会变革下的生态环境演化

任何社会历史的发展总是在一定的社会历史条件和自然历史条件下进行的,其发展进程总是离不开生态环境这一休戚相关的因素,并对其产生影响。近代百年中国社会的急剧动荡给中国社会的生态环境带来了巨大的变化。

(一)晚清民国时期中国激荡的政治社会变革与生态环境的变化

“精耕细作”和“多元交汇”的传统农耕文明对生态环境的破坏程度不大,从某种意义上来说,它有利于生态的恢复和环境的保护。近代以来西方列强的侵入,不仅从客观上给落后的中国带来了先进的技术设备和现代化的工业生产及其管理方式,从而在一定程度上中断了中国自然经济的封闭发展史,中国被迫进入半封建、半殖民地的社会历史时期。民国时期的中国社会内忧外患不断加剧,社会动荡,人民生活遭受严重影响,中国的自然生态环境遭到了严重的破坏,产生了一系列生态环境的危机,总体说来,中国生态环境的破坏主要是由于近代工业的发展、帝国主义对中国自然资源的掠夺加之以战乱频仍导致的。总体而言,晚清和民国时期在东西方文明的历史交汇与碰撞的大背景下,政治社会变革与生态环境演化可以概括为:时局多变,政权更迭频繁,始终没有出现较为合法的政治权威;生态环境的演化完全是出于自发状态的,工业经济及社会发展过程中没有更多地考虑到生态环境因素,生态环境的保护在一定程度上具有维持生存的本能需求状态。晚清和民国时期在洋务运动“求强、求富”和晚清政府“自上而下”的维新变法改革运动的影响下,西方近代科技手段和工业化的生产方式被积极引入,近代中国工业发展迅速,使得自然生态环境发生逐步改变,局部地区的破坏较为严重。政治文明程度和生态文明程度都不高,基本没有太大的发展与进步。

(二)新中国成立后的30年间大规模政治社会运动与生态环境的破坏

新中国成立以后,在“狂热的意识形态”和“理想主义色彩”的支撑下,新中国经历了历史上最为严重的生态环境破坏问题。政治社会变革过程中表现出过分的自信,并曾在一定程度上出现了追求政治变革的狂热理想主义色彩,结果给经济社会发展和自然生态环境等带来无法挽回的严重后果。1958年大炼钢铁运动等一系列指导思想的失误使森林、矿产等自然资源遭受到严重的损失。森林资源的乱砍滥伐、矿山资源的随意开采及其草场资源的无序垦荒,造成大量优质木材资源用来搞土法炼铁,大量优质矿区和草场资源惨遭破坏。这次对自然环境和森林、矿山、草场资源等的破坏还未能得到及时的恢复,新一轮的破坏就随即展开。文化大革命中提出的“向湖泊要地”、“围海造田”等口号不仅粮食生产没有得到有效的提高,而且湖畔近海等湿地的生态环境遭受严重破坏。基本看来,前两次社会变革下的中国生态环境问题主要以生态资源的破坏为主,由于“工业化”、“城市化”程度不高,环境污染问题并不突出。

(三)改革开放以来巨大的政治社会变革与生态环境危机

改革开放以来,中国进行了一系列经济体制的改革和对外开放,虽然中国经济上取得了举世瞩目的成就,但是由于“迅猛发展的工业化”、“日益加快的城市化”、“日趋繁荣的市场化”和“更加开放的全球化”等现代化的“四化”建设的强势推进,使原本破坏殆尽的自然生态雪上加霜,同时,环境污染问题伴随而至,更加加重了中国生态环境的整体负担。随着乡镇企业和五小工业的发展,全国范围内的环境污染问题日益严重,在市场经济大力发展的条件下,在“公地悲剧”等突出作用下,虽然中国各级政府均采取了不同程度的必要防治措施,但其最终效果并不显著,特别是近30年来,随着中国工业化和城市化步伐的日益加快,工业生产中的“三废”等污染明显增多。从某种意义上说,这一时期,由于在生态环境污染治理的技术手段和管理水平落后等因素的共同作用下,中国的生态环境污染等问题并未能从根本上加以大规模治理,并在一定程度上影响着中国经济社会的可持续发展,阻碍着社会主义现代化建设的总体进程。概而论之,改革开放以来,中国在全面推进现代化建设的进程中,政治体制改革未能发生实质性的深刻变革,经济社会发展出现了巨大的变化,在全面追求经济发展的过程中,完全不顾自然生态环境的可承受能力,市场化和全球化带来的激烈的竞争下,由于制度上的缺陷,导致生态环境的“公地悲剧”、“囚徒困境”和“政府间博弈”不断上演。

二、中国式公地悲剧之殇

加勒特•哈丁的《公地悲剧》一文被看做是具体阐述“公地悲剧”现象的典型代表作。它不仅作为生态学界的经典论文而且也作为讨论公共资源使用和管理的经典论文而被广为引用。每个理性经济人事先都能够知道由于其理性行为最终会导致这样的悲剧必然产生,但是每一个个人均从自身理性的角度来考虑,都不会采取自我约束之策略,这样,“公地的悲剧”便不可避免地发生了。“在一个信奉公地自由使用的社会里,每个人追求他自己的最佳利益,毁灭的是所有的人趋之若鹜的目的地。”[1]美国学者罗伯特•佛兰克在其《奢侈病:无节制挥霍时代的金钱与幸福》一书中探讨个体利益、集体利益与环境保护之间的关系时写道:“由个体和集体利益上的分歧而导致的严重环境污染问题与日趋严重的炫耀性消费问题在本质上是相同的。”[2]

(一)中国式公地悲剧的成因

本研究中所指的中国式公地悲剧就是在中国特定的公有制条件下的市场经济的双轨制运行模式所造成的一种现象。改革开放初期,迫于经济发展的需要,市场经济条件下的双轨制运行模式导致市场经济的自发、无计划的生态环境的破坏,此时“公地悲剧”现象是非常明显的。“公地悲剧”导致了生态环境的危机,究其原因主要是由“环境‘公地’产权的空位和经济利益驱动下管理的失灵”等因素共同作用的结果。[3]在中国,由于所有制结构是公有制经济占主体,政府经济人权利的寻租、环境公地产权的空位、经济利益驱动下管理的失灵是导致中国式“公地悲剧”的最主要因素。1.政府经济人权利的“寻租”中国对生态环境等公共资源的破坏损失往往仅由政府来承担,这样,在政府官员手中握有大量权力资源的时候,生态环境等公共资源常被当做其追求政绩的工具,而且对公共资源的分配会时常造成“寻租”现象的发生。[4]由于政府作为理性经济人在追求效益的最大化的过程中,有些情况下会通过利用手中的特权进行贿赂交易,破坏市场经济公平竞争,造成公共资源的浪费,环境的破坏,加速了自然资源的耗竭进程。2.环境“公地”产权的空位造成“公地悲剧”现象的内在根源在于“公地”的产权不清晰。社会主义公有制,即公共资源权属归全民所有,这里的“产权”是一个最为宽泛的概念,也就是说,公共资源并不能单独划归某个单个的个体所独有。长期以来中国的公共资源的真正所有权便掌握在管理国家的各级政府手中,并依靠直接行政的方式来实施对公共资源的管理。公有制的经济实现方式有利于从整体和全局的角度更加合理地配置资源,实现生产力布局上的最大化。但是,其局限性也暴露无遗。对“公共资源”实行“条块分割式”的直接行政管理方式最终会导致“公地”的“人所共有、无人所有”的真正产权主体缺位的局面。在“公地”遭受掠夺的情况下,不会有明确的产权所有者出面及时地加以制止或诉诸法律的手段加以追回,导致生态灾难最终无法避免。目前,在中国不但“草场”在遭受着“公地悲剧”的毁灭,矿山、煤炭、石油以及最常见的水资源甚至是废弃物等等也难逃因环境“公地”产权空位而造成掠夺式开采或肆意排放的厄运。3.经济利益驱动下管理的失灵祝美华、潘云华在其《“公地悲剧”的治理之道》一文中指出“人性的自私或不足”以及“对公产缺乏严格而有效的监管”是造成“公地悲剧”现象的两个重要原因。[5]中国长期以来以GDP的总量和增长率作为衡量经济增长的重要指标,但是却对随着经济的快速发展而来的生态环境问题则并未真正引起足够的重视,这就造成了经济利益驱动下的管理失灵。导致生态环境危机的“森林的过度砍伐、草场的过度放牧、海洋的过度捕捞、污染物的肆意排放甚或是地下水严重污染”等“公地悲剧”现象的诱因与此密不可分。“经济利益驱动下管理的失灵”,最终导致公共财产———那个人们赖以生存的摇篮的崩溃。[6]美国学者赫尔曼•戴利等人认为,作为社会生活中的个人在处理公共资源时,如果一味地按照自己的意愿进行的话,“公地悲剧”便无法避免。[7]曲格平在谈到造成中国严重环境问题的原因时说:“国家已颁布环境与资源保护方面的法律25部,可以说主要领域和方面都有了规定,如果按照法律规定去办,现存的环境污染和生态破坏问题应该得到控制。但是有法不依,执法不严的现象普遍存在。原因就在于政府的不作为。”[8]

(二)破解中国式公地悲剧之道

中国式“公地悲剧”产生的根源在于公有制经济形式下的产权归属不明晰。在产权性质不明晰的情况下,不被个人所独有的公共资源往往可以被任何人无偿地使用,这样就极易发生哈丁所描述的“公共财产的悲剧”的现象。“公地悲剧”现象发生的本质原因在于作为公共财产的资源的产权性质没有明确的认定。因此,要破解这一悲剧的关键还要从明晰产权的归属角度入手,并通过强化制度的变革,尤其是加快土地、矿山、河流、空气等公有制治道之变革,这样就能从根本上为克服生态环境资源的“公地悲剧”结局奠定坚实的制度基础。在中国,土地制度以改革开放为划界,存在着前后两种不同的治理之道。实行改革开放政策以前,中国传统的计划经济体制造成土地等公共资源高度集中,导致对土地等公共资源的管理过于僵化,在加强对这些公共资源长远效益的管理的同时却忽视了其当前效益最大发挥,结果未能很好地解决广大人民群众的基本生存问题;推行改革开放政策之后,实行的家庭联产承包责任制使土地等公共资源出现了条块分割的利用方式,加上国家对其使用监管不严,结果牺牲了土地等公共资源利用的长远效益、综合效益等,土地使用的不经济性和外部性效应渐为明显。基于上述认识,当前中国“公地悲剧”现象的解决要紧密依托积极的制度创新,优化土地利用结构,加快工农业和服务产业的升级,切实走上新型工业化的发展道路,加强社会主义新农村建设,实现经济效益和社会效益同步发展。

三、中国环境治理中的囚徒困境之厄

“囚徒困境”是博弈论中“非零和博弈”的典型案例,用以说明个人的理性最佳选择往往会得不到最佳的效果,它描述的是追求利益最大化的理性人最终是如何陷入自己埋设的困境的。造成“囚徒困境”的真正根源在于“个人理性”与“集体理性”的矛盾。由于这种矛盾,造成主体的理性选择导致非最佳预期效果。在中国的现实状态下,制度设计中的系统封闭性特征导致信息不对称则是其最深刻的根源。这也是产生中国式“囚徒困境”的最终主导因素。中国生态环境治理的困境恰好构成了典型的“囚徒困境”模式。

(一)囚徒困境下的中国生态环境危机

环境治理中的“囚徒困境”的结局主要体现在:在一定的时空条件下,他人的利益受到损害时也同样会使自己的利益受到损害,导致互相竞争的各方最终难以实现利益的最大化,在此情况下,竞争中的各方会竭尽自己最大所能争取实现自身利益的最大化,由此造成“公地悲剧”现象频发。“囚徒困境”导致环境主体在理性的选择下的悲剧效果,环境主体会作出有限理性的选择。近年来,中国的政府、企业和公众共同面临着日益严峻的人口、资源和环境压力。接二连三出现的污染事件,如:“太湖蓝藻危机”、“哈尔滨停水事件”、“浊漳河污染事件”等都表明“囚徒困境”下的中国生态环境恶化问题。当今中国日趋繁荣的市场化趋势表明市场经济下的各行为主体各行其是,互不合作,严重违背了“帕累托最优”原理,结果导致把本应该由少数人为其非理性行为而负担的环境成本转嫁至整个社会共同承担,最终使全社会陷入生态环境危机下的“囚徒困境”之中。中国乡镇企业发展中的环境污染可以很好地阐释作为环境主体的企业生产者面对生态环境问题的理性抉择下的“囚徒困境”。诚然,我们应明确的是乡镇企业生产者自身对环境的科学认识不足是产生非理性的环境污染行为的主要因素之一。退一步来说,即使生产者已经认识到环境问题的严峻性和治理环境污染的重要性,但是在机会主义行为倾向和经济利益的驱使下,加之以设备陈旧、资金不足等经济发展条件的约束下,乡镇企业的多数生产者最终会作出以毁坏环境为代价的行为促进经济的增长。由于法制和经济调控手段的不健全,乡镇企业在发展过程中为了追求经济利益盲目竞争,“甩”掉了环境保护的“包袱”,“摆脱”了社会责任,只求成本———效益的“最优”。然而由于片面追求经济利益,忽视生态环境,乡镇企业在发展过程中产生了一系列环境问题。中国生态环境危机的社会性因素在于社会变革下的整体价值观出现了严重的迷失,各个利益主体都在竭尽所能使得自身利益最大化,因此均会在衡量经济利益与生态价值、短期效益与长远发展、个人利益与违法成本之间作出类似“囚徒困境”式的理性选择。正是从这个意义上说,生态环境危机短期内难以有效扼制有其必然性。

(二)超越中国式囚徒困境之术

自晚清和民国以来,中国经济发展道路基本是秉承西方传统工业化的发展道路而来。尽管在新中国成立以来的短短数十年间工业化的发展实现了长足的进步,但也付出了惨重的生态破坏和环境污染代价,严重制约着经济和社会的发展与进步,在工业化、城市化、市场化和全球化背景下的今天,中国的工业化发展造成了日益严重的生态环境的危机。当前,中国正面临着加快工业化发展步伐和保护生态环境、实现可持续发展的两难困境。中国社会发展过程中始终未能摆脱“囚徒困境”之扰。在中国现实社会条件下,深陷“囚徒困境”的各方之间并不趋于共同合作,因而“环境保护”这种正外部效益很强的公共物品的提供是低效率的,即出现“市场失灵”。这主要由于技术产权界定不清和产权的非排他性引起的,要跨越中国式“囚徒困境”的制度之桥,就必须明晰产权机制。此外,“囚徒困境”产生的信息资源不对等性和竞争的空间局限性及其有限理性的存在,使得作为环境主体的个体和作为环境本身的整体间信息不对等,这样,个体在较小的相对封闭的有限空间中追求经济利益的过程中会导致“囚徒困境”的尴尬。为此,应从制度的层面设计一个更为开放的大系统,使得所有环境主体在整个生态环境的主体中自由竞争,开展有效的对话,才能最终预防生态环境整体崩溃的结局。

四、中国政府间环境问题上的博弈

在中国,中央政府和地方政府在生态环境治理过程中均占有不同层面的主导性作用,但是由于其各自作为环境主体的利益诉求的差异导致了中央政府与地方政府之间、本地政府与其他地方政府之间存在着明显的利益冲突,在此情形之下生态环境保护政策的实施过程中的多方博弈随即产生。

(一)中国政府在环境保护中的角色

托马斯•杰斐逊(ThomasJefferson)曾经说过:“最好的政府就是干预最少的政府。”亚当•斯密(AdamSmith)也认为市场作为一只看不见的手将会于无形之中调整市场价格及其秩序,并使其达到最佳状态,为此,政府应该减少对市场的干预。但是当外部性问题在经济发展过程当中逐渐显现的时候,在没有外在因素的干预下,企业或工厂在生产产品时,不会为了确保该产品对消费者健康或是环境的永续发展会产生不利影响而对其产品进行相对必要的测试。因此,政府在调节市场所带来的不利影响方面的职能便越发重要,并且政府有必要在信息不完全、不对称的情况下实施监管外部性及搭便车问题,并提供解决的办法。外部性是市场失灵的主要原因,会造成环境污染的失控。中国政府在治理生态环境问题中的作用从理论上来看具有明确财产权的归属与范围、建立并明确责任划分的标准、制定并执行相关的法律规范、解决环境问题争议和进行环保宣传教育等职责。政府应该进一步明确产权,尽量减少环境中由于产权不清所带来的外部性的存在。同时政府应制定一整套标准以明确企业等环境污染主体的侵权行为,以此减少或规避环境侵权行为的发生。在解决环境问题争议过程中,政府具有无可替代的作用,为确保受害者在判决结果揭晓前得到及时的救助,必须依靠政府公权力的介入,以行政力量配合司法程序的进行,方能使判决结果得到社会的认可。政府在有关环保宣传教育过程中的作用不可忽视,政府是教育的主要提供者,而及时有效的环保宣传教育将对整个社会在重视资源利用率方面产生重大的影响,2008年实施的“限塑令”就是最好的例证。此外,与生态环境直接相关的人口规模是政府在制定生态环境保护政策和法律中必须要考虑到的主要因素。

(二)中国政府间环境问题上的博弈

中央政府和地方政府在其对待生态环境问题的各自态度和行为方面存在着明显的不同。从根本上说,中央政府代表着中国最广大人民群众的根本利益,其在生态环境保护工作的态度上显得非常积极。从中央政府的生态环境保护战略来看,不同地区间生态环境保护工作的努力和生态环境质量的改善都将意味着国家整体生态环境质量的提升,因此,国家层面的生态环境保护工作不存在效益外溢的情况。但是,各级地方政府在对待生态环境保护的态度方面则显得特别复杂,某些地方政府为了达到一己之私,实现自身利益的最大化,便不惜以牺牲其他地区甚或是自身局部经济利益的方式去极力追求,在这样的情况下,“上有政策、下有对策”的现象便时常出现在地方政府对待中央政府出台的各项生态环境保护政策等方面上,地方政府和中央政府之间的博弈便因此展开。同时,各地方政府之间为了实现其自身利益的最大化也会竞相采取博弈的手段。1.中央政府和地方政府处理环境问题上的博弈当前,生态环境问题已严重地制约着中国经济和社会的发展,并对构建社会主义和谐社会构成了极大的威胁。中央政府在生态破坏和环境污染的治理方面付出了大量的、积极的努力,并投入了大量资金、技术、设备和人员等,取得了令人比较满意的效果。然而,在片面的发展观念的指导下,某些地方政府对中央政府的生态环境保护政策消极执行,在某些时候使得中央政府和地方政府之间的生态环境保护政策的博弈日益激烈。邓志强等人通过研究认为:“2007年爆发的太湖‘蓝藻危机’和随后国家环保总局首次启动的‘流域限批’更把中央政府与地方政府的政策博弈推向极致。”[9]一般而言,地方政府在社会稳定和人口就业等压力下和推动经济社会发展的利益驱动下,往往采取更加重视见效较快的经济效益而忽视显益较慢的环境灾难的方式来实现经济社会的短暂的、表面的繁荣。因此,地方政府在资源开发利用、环境保护和污染治理等实际工作中存在着矛盾心态,在这种两难境地下,他们甚至为了一己之私和一时的发展而不惜与中央政府“躲猫猫”、“打掩护”等。他们认为切实加强生态环境污染的治理将会影响地方的经济发展和社会繁荣与稳定。尽管有学者认为,“逼迫艰难维持社会经济运转的地方政府‘自杀’亦有失于公平。”[10]但地方政府对生态污染治理效果好坏的影响是不容忽视的。国立中山大学民国97年硕士林敏睿在其“中国水污染之问题研究”一文中提到:2007年4月18日,台湾公共电视台播出了《你所不知道的中国———环境篇》,其中访问了环保总局副局长潘岳及数名从事于各地方政府第一线环保人士。其访问内容显示出即使是环保总局,面对污染问题亦缺乏绝对的权力,难以强力地贯彻中央的政策,地方政府与污染企业在经济上、利益上的盘根错节,有些地方政府甚至是污染产业的股东,而废弃物的污染会影响收益,这样就导致了水污染问题无法得到彻底的改善。[11]2.地方政府间环境问题上的博弈文章中所谈及的“地方政府间的博弈”问题主要指的是不同行政区域内各地方政府之间以实现辖区内自身利益最大化为目标所进行的形式多样的跨区域竞争。面对政府间广泛存在着博弈的现象,冯兴元研究认为政府间的竞争在欧美国家和中国都是现实存在的。[12]作为多元利益主体的中国地方政府面临着双重压力,既要维持经济和社会的发展,又要承担保护生态环境的责任,因此,在治理生态环境事务的合作过程中,为实现自身利益的最大化而展开博弈。从中国当前的现实情况来看,随着沿海、东部地区经济和社会的不断发展进步,各种污染企业在大力推进西部大开发建设中有逐步向内陆、西部地区“转移”的态势。而根据中国的地形地势及江河湖泊的基本状况来看,内陆山区和西部地区依其处在江河的源头和上游的优势有可能给下游地区造成巨大生态环境损失。这样一来,生态环境的污染和破坏就不仅仅直接影响到当地的生态环境状况而且也给江河中下游地区的发展带来诸多困扰。这种结局虽然从国家整体利益上来考虑不利于可持续发展战略的总体实现,但是由于某些地方政府在某种程度上过分追求眼前、暂时和局部的利益,其行为最终将使对污染企业的治理和处罚力度远远未能达到有效的减少环境污染的效果。同时,由于受“发展就是经济的增长”等传统片面发展观的影响,长期以来,中国对各级政府的政绩考核与评估过于侧重对GDP总量等经济指标的依赖和追求,结果出现政府对经济发展很有热情,而对人口、资源与环境等与可持续发展关系重大的一系列生态环境保护和建设工作缺乏应有的责任。在这种情况下,竞争中的各地方政府间往往会深受博弈过程中的“囚徒困境”的困扰,在竞争的压力下地方政府间的博弈最终走向更加激烈的程度,这种博弈在卡姆伯兰德看来可以称之为“破坏性地方竞争”[13]。

(三)规避中国政府间环境问题博弈之思

面对改革开放以来中国快速现代化进程中的问题时,时任中央政治局委员的汪洋曾坦言中国经过30多年的发展和建设,出现了系统性的利益格局,存在着严重影响中国进行科学发展的体制因素,企业、官员及其地方政府等等的利益也纠缠其中。[14]制度化设计的缺陷导致生态破坏和环境污染中“违法成本低、守法成本高”的怪现象。为此,政治文明建设首先应该从制度设计角度入手,从那些严重违背经济与社会发展规律的制度开刀,大胆进行体制改革,最大限度地减少制度化设计上的障碍所带来的不合理的社会发展负担。在政治经济体制进行全面转轨的历史阶段,地方政府的双重角色给中央政府在实施有效的生态环境管理政策方面带来了严重的影响。为了消除这种影响,仅仅依靠中央政府的放权和收权还是不够的,必须要进行必要的制度创新以在生态环境资源可持续利用的基础上明确各级政府的工作责任和任务目标,在切实推行地方性事务分权的基础上,逐步强化具有全局性影响事务的中央集权,并建立起良性互动的可持续发展战略实施机制,只有这样才能有效地实现国家整体发展的目标。在新常态下,实现政治文明与生态文明的同步构建。

1.建立绿色政绩考核评价体系

一切以GDP为核心的政绩考核评价体系不但助长了地方政府的机会主义行为而且也为生态环境的污染和破坏埋下了沉重的隐患。建立更加完善、科学合理的政绩考核评价指标体系不仅能够有效地预防地方政府的投机行为,而且也有利于地方政府构建与中央政府的新型关系。“绿色GDP政绩考核评价体系”是指在进行政绩考核时不仅考虑GDP的总量的增长,而且要将由生态环境污染和破坏所造成的损耗扣除,在此基础上进行核算评价。它不仅可以较为科学地反映出经济社会发展与生态环境管理之间的相互关系,而且也可以作为衡量中国可持续发展建设程度的重要任务指标。因此,“绿色GDP政绩考核评价体系”可以将环境绩效纳入干部考核范围,以此作为评价政府工作和干部业绩的主要指标,有力促进地方政府注重经济发展的同时更加关注生态环境的保护、生态资源的节约利用,从而有效推动经济增长模式的转变。只有这样才能有效避免更大范围的生态环境污染与恶化。

2.构建共容互利的制度格局

中国现行的生态环境管理制度设计上的严重缺陷是导致中央政府与地方政府之间、各地方政府相互之间利益博弈的主要原因。因此,适当加快利益格局的有效调整、建立激励互容的竞争机制将是有效推动中国生态环境保护建设工作的关键。中央政府与地方政府间利益格局的调整将本着“利益兼顾、决策协商”的原则,通过构建共容互利的利益机制,实现生态环境各方主体的利益得到最大限度的满足,增强地方政府参与中央政府有关可持续发展的决策协商机制,使中央在进行生态环境建设的决策方面更多地考虑各地方的利益,同时,各地方政府在进行行政决策时也要通过中央政府在各利益主体间进行有效的协调并确保其最终卓有成效地开展具体落实工作。

3.加快生态环境建设的法制化进程

生态环境法制化建设步伐的大力推进将能够有效地预防和克服中央政府决策与地方政府决策方面的矛盾,并以法制化建设的手段确保中央政府政策推行的权威。在生态环境建设和管理等方面,在依法规范中央政府和各地方政府权责基础上进一步发展和完善生态环境保护和可持续发展建设方面的有关法律,加强生态环境资源法的有效运用和切实推行,并在此基础上进一步制定具有综合效力的自然资源与生态环境保护综合管理法律,以确保各项有关生态环境保护法律在进行有效调解过程中无法解决的带有全局性问题的顺利解决,同时,在有效加强有关生态环境管理法律的执法力度基础上进一步确保中央政府对地方政府的有效领导,切实提高中央政府环保部门在生态环境保护及其建设过程中的权威,以维护法制的统一性,保证法律的严格执行。严厉奉行“治河先治污,治污先治官,治官先治人”的原则,坚决实行领导干部环境问题“一票否决制”。

4.加强环境保护NGO建设

由于“守法成本高、违法成本低”的制度性缺陷,造成执法不严,违法不究等怪现象。为了有效实现对政府生态环境管理政策的实施进行有效的监督,应构建第三方监管体系来监督环保政策的实施。现实情况来说,大力加强环境NGO建设,乃是推进中国生态环境建设的重要一环。由于信息不对称性问题的存在,导致中央政府在很多具体事务方面对地方政府的情况了解不够深入,从而造成博弈过程中处于不利地位,为此,在中央政府和地方政府博弈的困境中需要另辟蹊径,创造性地进行提出解决问题的思路,在这方面,公众作为与地方政府关系密切的利益方可以在很大程度上推动政府间博弈困境问题的良好解决。近年来,环境NGO在推动中国环境建设中取得了显著的成就,“圆明园湖底防渗膜事件”、“怒江水电开发事件”、“厦门PX项目事件”、“福建漳州PX项目事件”等在广大公众和环保组织的积极参与下得到了有效的解决,彰显了环境NGO在推动环保建设中的重要作用。

五、政治文明与生态文明的同步构建

中国近现代政治社会的变革前所未有,生态环境演化错综复杂。其中既有历史的因素又有现实的成分,既有客观条件也有主观因素。政治社会变革一波三折,但是总体发展尚好。生态环境演化则恰好相反,呈现出“局部有所改善,整体仍在恶化,前景令人担忧”的不良状况。晚清和民国时期政局混乱,政权更迭频繁,没有统一的政治权威,生态环境主要是在自发状态下进行演化,外国列强掠夺和内外战争破坏严重。新中国成立后,建立了统一的中央政权,领导中国的经济和社会建设,但是新中国建立后的前30年左右时间里,中国共产党领导人民先后进行了土地改革和“一化三改造”工作,顺利过渡到社会主义建设的轨道上来。新中国初期所取得的辉煌成就在过分自信的“狂热的意识形态”理想追求下导致了政治文明中的理性成分渐被抛弃,在“大跃进”、“人民公社化”和“文化大革命”等一系列的“大规模政治社会运动”下,生态破坏和环境污染问题日益凸显,虽然在文化大革命中,包括周恩来总理在内的一些党和政府领导人日益察觉并深刻认识到了生态环境问题的严重性,但是由于在当时的历史条件下,政治文明程度不高,特别是意识形态的理想化色彩浓厚,对生态环境的总体认识不足,导致生态环境遭受大范围的破坏。改革开放后,经过思想文化领域的拨乱反正,党和国家的政治生活的中心工作转移到以经济建设为中心的发展轨道上来,一切以经济建设为中心的社会变革方式激发了“四化”建设的热情,迅猛发展的工业化、日益加快的城市化、日趋繁荣的市场化和更加开放的全球化再一次把生态环境推向深渊。这种只注重经济的增长和片面追求GDP的粗放型经济发展方式指导下,中国式“公地悲剧”之殇、中国环境治理中的“囚徒困境”之厄以及中国政府间环境问题上的博弈等制度化设计中的缺陷的悲剧愈演愈烈。本世纪之初,“政治文明”和“生态文明”理念的提出使中国近现代政治社会变革与生态环境演化找到了历史交汇点,开启了全新的时代。在经历了一个多世纪的动荡和徘徊之后,中国政治文明建设逐步走向了健康的发展轨道,生态环境在经过了无数次的演化之后获得了重新发展的契机。中国近现代政治社会变革与生态环境演化的历史表明:中国式的“公地悲剧”之殇、中国环境治理中的“囚徒困境”和中国政府间环境问题上的博弈等悲剧正是政治文明与生态文明建设相背离的产物。为此,生态环境问题的治理应从制度设计方面来规避政府间的博弈问题,避免政府资源的浪费,最大限度地依靠制度来解决中国生态环境问题中的“公地悲剧”和“囚徒困境”现象,以实现政府间利益的有效协调,促进社会全面进步和生态环境的整体改善。提高执政党对“意识形态”中“生态文明”的认同,加强制度建设,切实推行领导干部环境保护一票否决制;加强执政党的执政能力的制度建设,建立更加开放的环境保护监督平台;加强环境保护自身的立法和执法能力,注重环境保护中的行政力量和司法力量,最大发挥政府管理生态环境的能力,以实现政治文明和生态文明的同步发展和良性互动。

参考文献

[1]GarrettHardin,TheTragedyoftheCommons[J],Science,1968:1,244.

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作者:孙涛

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