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滦河流域水生态补偿机制探索

 论文栏目:生态环境论文     更新时间:2016/9/9 17:50:14   

摘要:按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针,以生态文明建设为指导,以统筹滦河流域上下游地区经济社会可持续发展为主线,以保护和改善流域水生态环境质量和保障饮用水安全为出发点,对构建滦河流域水生态补偿机制进行了探讨。通过生态补偿机制的研究,可明确各资源关联主体的权、责、利,并把水生态环境资源的价值通过价格体现出来,突出可操作性,实现利用资源创造价值的再分配,有效地协调生态环境保护和经济发展的关系,促进流域协调发展。

关键词:滦河流域;生态补偿;引滦入津;补偿资金;水质;水量

建立滦河流域水生态补偿机制的必要性滦河流域北起蒙古高原,南临渤海,西界潮白河、蓟运河水系,东与辽河流域相邻,流域面积5.55万平方千米。涉及河北、内蒙古、辽宁三省市(自治区),包括张家口、承德、唐山、秦皇岛、锡林郭勒、赤峰、朝阳、葫芦岛8个市(盟),31个县(市、旗)。目前建有庙宫、潘家口、大黑汀、桃林口、陡河、洋河等6座大型水库、456座中小型水库,其中大黑汀水库控制流域面积为3.37万平方千米,占流域总面积的75%。建有引滦入津、引滦入唐供水工程。2012年流域内总人口1168万人,耕地面积114.66万公顷,全流域GDP5426亿元,人均GDP约4.65万元。滦河流域是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道,也是天津市、唐山市重要水源地。滦河水生态安全对京津冀区域的和谐发展有着重要意义。引滦入津工程源头水质恶化趋势仍在加剧,影响引滦供水安全引滦入津工程自1983年通水以来,向天津累计供水225亿立方米,成为天津的生命线,为天津城市建设发展奠定了重要基础。但是,随着经济社会的快速发展,引滦水源地及沿线水源保护的问题日益突出,潘家口水库、大黑汀水库(以下简称“潘大水库”)同时呈现出水质恶化的趋势,直接威胁到引滦供水安全。根据海河流域水环境监测中心多年监测数据分析,2000年之后潘大水库总氮、总磷呈现出逐年升高的趋势,2013年总氮、总磷不参加评价时,潘大水库水质均达到国家地表水Ⅱ类标准,在总氮、总磷参加评价时,水质均劣于Ⅴ类水标准。根据《国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划(2011—2030年)的批复》(国涵[2011]167号)和《海河流域水功能区划》,滦河流域共划分水功能区57个,区划河长2820千米,区划面积194平方千米。根据海河流域水环境监测中心、河北省承德和唐秦分中心、锡林郭勒盟水文勘测局2014年水质检测结果和《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002),采用频次法(或均值法)进行达标评价,2014年达标的水功能区有30个,水功能区达标率仅53%。51个河流型水功能区中,全年水质最好的为Ⅱ类,相应河长811千米,占29%;水质为Ⅴ类和劣Ⅴ类的河长627千米,占22%。主要超标项目为高锰酸盐指数、氨氮和总磷。

滦河流域上游地区经济发展落后,影响京津冀一体化进程

滦河流域水生态环境的保护、修复与重建需要大量资金投入,同时流域上游地区为了保护水生态环境,丧失了许多发展机会。而水生态环境又是一种公共品,滦河流域水生态环境的积极变化会给相邻京津地区带来生态利益。多年来津冀两地在上游地区的水污染治理和水生态环境保护方面投入了大量的人力和物力,各项措施一定程度上保障了水质安全。但由于补偿机制尚未建立等因素,各项规划和措施尚未完全落实。在这种情况下,亟需建立有效的水生态补偿机制,调动流域内居民保护生态环境的积极性,合理开发利用水资源,实现上下游共同承担水生态保护的责任,共享水资源开发利用的利益,合理体现生态环境这一公共品的价值,统筹区域协调发展。因此,在滦河流域实行水生态补偿机制,可从根本上提高这一生态脆弱地区自我发展能力,解决滦河流域范围内各种经济社会活动对资源环境消耗所产生的补偿问题,以实现环首都地区经济和生态协调发展,加快京津冀区域一体化进程。

滦河流域水生态补偿机制构建的重点环节

流域水生态补偿包括主客体界定、补偿目标和评价指标确定、补偿量估算、补偿标准确定、补偿方式选择和补偿机制构建几个关键环节。明确补偿主客体根据“谁受益、谁补偿”原则,滦河流域水生态补偿的主体分为三类。一是政府和公共财政。滦河流域位于国家主体功能区划中的限制开发区,是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道,事关国家的生态安全。在环境保护过程中,国家是滦河流域生态环境保护所带来利益的最高代表,在生态补偿过程中应占有绝对主导地位。二是流域生态环境保护的受益群体。滦河流域的水生态环境保护受益主体不仅是本流域,还包括京津地区,乃至整个华北平原。尤其天津市还是引滦入津工程的受水区,作为补偿主体责无旁贷。三是流域生态环境改善的破坏群体,包括污染物排放者、突发性环境事故肇事者,影响流域水环境质量者。滦河流域水生态补偿的客体主要有两类,一是水生态环境保护者,二是减少水生态环境破坏者。滦河流域各级政府和广大群众为了保护水生态环境,保证供水的水质和水量,投入了大量资金,开展了一系列涵养水源、保护水质、改善水生态环境的建设和保护工作。减少水生态环境破坏者主要指为维持良好的水生态环境而丧失发展权的主体,如承德市政府为保护水生态环境无法对旅游资源进行开发,无法招商引资,从而带来财政收入的减少;农村居民家庭无法选择养殖业,在种植业经营中,由于减少化肥使用量造成了产量的下降;企业在生产经营的选择上,为保护良好的水生态环境而只能选择无污染项目,所带来的机会损失。因此,滦河流域生态补偿客体主要包括当地政府、从事生态建设和保护的个人和企业,以及由于产业结构调整而受到损失的个人和企业等。确定补偿目标和考核指标滦河流域是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道,也是天津市、唐山市重要水源地。根据《全国主体功能区划》和《河北省主体功能规划》,滦河流域潘家口、大黑汀水源地上游多数区域属于限制开发区,其中内蒙古的正蓝旗、多伦县、太仆寺旗、克什克腾旗位于浑善达克沙漠化防治生态功能区,张家口市沽源县和承德市的丰宁县、围场县、兴隆县等6县位于重点生态功能区的京津水源地水源涵养区。因此,滦河流域水生态补偿以保护潘大水库水源地水质、保障用水安全为首要目标,主要针对水质和水量指标。根据流域水质现状、污染物状况及“十二五”水环境污染物总量控制指标,选取高锰酸盐指数、氨氮和总磷三项为水质考核指标。以潘大水库为基点,在潘大水库多年平均供水量的基础上,以上游地区水资源贡献量为补偿水量。如果补偿单元的水质达到水功能区水质目标,下游受水区向上游补偿单元按水资源贡献量支付生态补偿资金;如果补偿单元的水质达不到水功能区的水质目标,且超标项目为高锰酸盐指数、氨氮和总磷3项考核指标中的一项或几项,则水质不达标的补偿单元需向下游受水区按水资源贡献量支付生态赔偿资金。估算补偿量根据补偿目标可知滦河流域水生态补偿主要包括水量补偿、水质赔偿;此外,对于渔业来说,因为流域保护而丧失发展机会,因此,网箱养殖状况也是需要补偿的重要部分。理论上:水量补偿量=水量补偿标准×水资源贡献量;水质赔偿量=水质赔偿标准×不达标水质的水量;网箱养殖以是否有渔业主管部门核发的养鱼许可证为依据,分类补偿。确定合理的补偿标准水量补偿标准,要参考各引水和供水价格(如南水北调中线一期主体工程入天津水价2.16元/米3、入河北0.97元/米3;按照两部制水价潘家口、大黑汀水库供城市和工业2.16元/米3,农业1.07元/米3),结合受水区经济发展水平,确定天津、唐山和滦下灌区的水量补偿标准。水质赔偿标准,水质赔偿以水质监测结果为前提,根据高锰酸盐、总磷、氨氮3项指标的超标情况,及其对不同功能区水质的影响,确定合理的赔偿标准。网箱养鱼补偿标准,可根据市场情况确定。生态补偿方式流域水生态补偿按照实际情况采取合理的补偿方式,不同补偿方式互相配合使用,在一定程度上取长补短,从而有效促进生态补偿建设的顺利进行。滦河流域水生态补偿采取的补偿方式主要包括政策补偿、项目补偿、资金补偿和异地开发。政策补偿,具体包括两类:一是承德市政府在授权的权限内,利用制定政策的优先权和优惠待遇,制定一系列创新性的政策,以利于本地区经济社会发展,人民生活水平的提高;二是中央政府直接给予一定的优惠政策,使承德地区经济社会的发展与其他地区保持实质上的公平。具体的补偿方式包括实施税收减免优惠政策、优先安排水质保护项目投资、鼓励承德地区发展清洁项目和绿色产业等。项目补偿,主要包括两类:一类是直接的生态保护与建设项目,例如植树造林项目、退耕还林还草项目、污水处理厂建设项目等;另一类是开发性项目,即通过政府或政府引导社会资本投资于受偿区域,发展清洁项目和绿色产业,提高当地的经济发展水平,从而减轻人口和经济活动对水生态环境的压力。资金补偿:一是国家层面的财政补偿资金,由国家出资建立水生态补偿基金,用于上游地区产业结构调整、水污染治理等方面;二是受益地区财政对上游的资金补偿,如天津市政府通过向承德市支付补偿金的形式补偿因保护水源地水质而受到的损失,主要用于开展流域水生态保护工程等;三是公益项目的资金补偿,用于奖励流域水生态保护活动的参与者或帮助生态破坏的受损者。异地开发:在受益区的天津市或流域下游的唐山和秦皇岛划定一定区域,作为滦河流域上游水源保护区的工业飞地,建立和发展自己的工业园区,安排一些在水源区内因生态保护而不能布置的项目,实现经济发展和环境保护之间的双赢。

构建完善的滦河流域水生态补偿机制

建立国家层面的限制开发区扶持机制滦河流域80%以上的面积位于全国主体功能区划中的限制开发区,这一功能定位使该区域内大量的经济活动受到限制,给利益相关者造成损失。同时,限制开发区开展的生态保护和建设活动,受益的范围广,对象不明确,难以明确除政府以外的补偿主体。在该区域内国家是生态补偿的主要承担者,当地政府是主要实施者。因此,建议国家层面建立补偿机制,从经济、社会、就业等不同方面进行政策倾斜、技术指导、结对帮扶等工作。建立滦河流域水资源赔偿机制潘家口、大黑汀水源地向下游年均供水11.18亿立方米,主要用水户为天津市、唐山市城市用水和滦下灌区灌溉用水,根据水量补偿标准,向上游各补偿单元进行补偿。同时,建议灌区调结构、转方式,缓解紧张的水资源压力。建立滦河水污染排放补偿机制部分河流水质未达标,主要有小滦河、伊逊河、武烈河、老牛河,共476千米,主要为承德市的围场县、承德县和承德市区,污水排放到下游水库,占用了下游排污能力或增大了用水户的水质处理费用,需对自己污染环境造成的损失作出赔偿。建立库区网箱养殖补偿机制以潘大水库为例,网箱养殖清理实际情况比较复杂,加之考虑实际操作等方面的因素,暂不考虑水质状况,仅在现状基础上进行清理补偿。清理的实施,可以由国家给予渔民扶持政策,当地政府给予政策扶持与部分清理投资,下游用水户也给予部分资金补偿,建议全部清理,划定水源保护区,明确管理权限,建立围网,做好水源地达标建设。对滦河流域水生态补偿的几点建议滦河流域水生态补偿机制研究借鉴了国内流域水生态补偿示范较成功案例,同时也考虑了本流域的实际情况,针对补偿机制的完善和实施提出如下相关建议。加大各级政府对水生态补偿机制实施支持力度鉴于滦河流域处于京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道的特殊位置,建议国家有关部门协调京津冀区域发展中的生态、水资源补偿和环境保护等问题。各级政府要加快推进区域内以生态和水资源为载体的更宽领域的、多元的合作补偿机制的建立与实施。推进流域内的“异地开发”因地制宜地进行流域内的“异地开发”,进行“造血式”补偿,下游受水区的天津市和唐山市给上游地区找到合适发展空间,共同开发,收益共享,为上游地区的发展建立起一种长效的机制。同时,在国家宏观政策指导下,大力调整流域上下游地区的产业结构,将项目支持列为建立生态环境补偿机制的重中之重。加强跨界水量水质监测建立水生态补偿监测制度,加强跨界水量、水质监测。基于水量、水质的生态补偿量估算,对流量和水质监测数据的准确性要求较高,监测数据的准确性、监测断面的合理布局、监测机构的选取是生态补偿机制公平实施的关键,决定了水生态补偿的额度。因此,建立水生态补偿监测制度,由滦河流域及潘家口、大黑汀水源地受水区涉及的河北省和天津市的环境保护行政主管部门负责组织,海河水利委员会和上述两省(市)的水行政主管部门共同参与。委托有资质、且双方认可的第三方进行水质监测,采样频次、采样时间、采样地点等均严格按照国家相关法规执行。对补偿标准的确定进行深入研究科学地制定补偿标准是确保水生态补偿顺利实施的关键,虽然本研究在制定水量补偿标准、水质补偿标准和网箱养鱼补偿标准时参考了相关文献和文件,并考虑了实际情况,但补偿标准的客观性、合理性、可行性还需进一步分析。因此,有必要针对滦河流域水生态补偿标准开展深入研究和实地调研。

作者:刘明喆 张辉 谭林山 郭丽峰

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